Hva er straff?

For å ta stilling til denne påstanden, er det nødvendig å avklare hva en mener med “straff”. Juridisk sett i Norge er straff reaksjoner for brudd på straffeloven. Da kan en bli dømt til fengsel eller få bøter. Hvis bøter ikke betales, må en sone en subsidiær fengselsstraff (bøtesoning).  

Avkriminalisering av narkotikabruk, som f.eks. Portugal har gjort, betyr å flytte forholdet fra straffeloven til sivilretten. Da kalles reaksjonene gjerne administrative sanksjoner og ikke straff, og det kan være f.eks. gebyrer (som parkeringsgebyrer), samfunnstjeneste, pålagte kurs etc. 

Men ifølge den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) utgjør også slike administrative sanksjoner en straff – selv om det altså ikke er straff i norsk juridisk terminologi. 

Utsagnet kan altså bety at straff i juridisk forstand ikke reduserer narkotikabruk, eller at straff etter EMK sin definisjon (både strafferettslige og administrative sanksjoner) ikke gjør det. 

I debatten i Norge de siste to årene, har påstanden om at “straff ikke virker mot narkotikabruk” blitt grunngitt med at dette er noe rusreformutvalget har påvist i utredningen de leverte i desember 2019, Fra straff til hjelp. 

Avkriminalisering med administrative sanksjoner

Hvis vi ser på hva denne rapporten sier om temaet, tar den for seg land som har erfaring med å endre sanksjoner mot narkotikabruk fra strafferettslige til sivilrettslige, spesielt den kjente avkriminaliseringen i Portugal. For Portugals del – som har hatt økende bruk etter avkriminaliseringen, men sannsynligvis ikke mer enn i resten av Europa – konkluderer rapporten med at det er “vanskelig å konstatere hvilken effekt avkriminalisering som sådan, eller de andre enkeltelementene i Portugals rusreform, har hatt på omfanget av bruken av narkotika i Portugal”.

Rapporten bruker så knapt fire sider (s. 147-150) på andre land enn Portugal som har avkriminalisert og innført administrative sanksjoner. Dette gjelder Australia der ulike delstater/territorier gjorde det på ulike måter, og med varierende erfaringer. Rapporten konkluderer med : “I en artikkel som sammenlignet flere områder i Australia med og uten gjennomført avkriminalisering, er det ikke påvist signifikant effekt av avkriminalisering på sannsynligheten for bruk av cannabis i befolkningen samlet sett.”

Rapporten presenterer så hvordan Italia, Spania, Sveits og Tsjekkia har utført ulike former for avkriminalisering, men den oppgir ikke hvordan dette har påvirket bruken i disse landene. 

Avkriminalisering uten administrative sanksjoner

Rapporten bruker knapt fem sider (s. 142-146) på erfaringene fra land som visstnok har avkriminalisert uten å innføre noen former for administrative sanksjoner. Det er imidlertid vanskelig å forstå hva utvalget mener å ha dokumentert som støtter deres konklusjon på disse sidene:

• • I Østerrike er befatning med narkotika til eget bruk faktisk straffbart, men påtalemyndighetene har adgang til å unnlate straffeforfølging for befatning med narkotika til egen bruk. Virkningen på konsumet er ikke oppgitt.

• • Det samme er tilfellet i Tyskland, der påtalemyndighetene også har en skjønnsmessig adgang til å unnlate straffeforfølging for befatning til egen bruk. Virkningen på konsumet av en eventuell endring er heller ikke her oppgitt, utover at prevalensen for cannabisbruk i dag ligger på det europeiske gjennomsnittet.

• • Belgia opererer med en forenklet registrering av brudd på forbud mot bruk av cannabis, som riktignok formelt sett fremdeles kan gi bot. Ingen analyser av utvikling i konsum presenteres utover at bruken av cannabis blant 15-16-åringer (ESPAD-undersøkelsen) sank fra 2003 til 2015.

To av eksemplene har tvert imot gått vekk fra sanksjonsløse systemer:

• • Danmark opererte med en de facto avkriminalisering med kun advarsel fram til 2004 da stigende konsum gjorde at bøter ble innført som sanksjon. I 2007 ble bøtene ytterligere forhøyet.

• • Bydelen Lambeth i London gjennomførte en de facto avkriminalisering med kun advarsel fra 2001 til 2002. Prøveordningen ble avviklet på grunn av økning av narkotikarelaterte skader og lovbrudd (sannsynligvis pga. narkoturisme innen bygrensene).

Og endelig refereres en rettsak fra 2018 om cannabisforbud i Georgia uten at det er klart hva implikasjonene av dette skulle være for denne analysen.

Denne ytterst sparsommelige gjennomgangen er det altså som ligger til grunn for at utvalget forkastet en modell med sivilrettslige sanksjoner som for eksempel Portugal har valgt.

Så hva viser empirien ifølge Rusreformutvalget om sammenheng mellom straff og bruk?

Rusreformutvalget skriver i raporten (s. 29) at “Utvalget kan ikke se at det foreligger empirisk belegg for at avkriminalisering av bruk eller besittelse til egen bruk nødvendigvis vil føre til nevneverdig økning i bruken av narkotika.” 

For avkriminalisering med administrative sanksjoner er jo dette korrekt, siden utvalget for 4 av de 6 landene som behandles, tilsynelatende ikke har funnet tall på bruk før og etter endringen, mens det for ett av landene (Portugal) altså er “vanskelig å konstatere” om lovendringen medførte en bruksøkning eller ikke. 

Det eneste av de 6 landene som kan sies å understøtte konklusjonen, er altså – det for øvrig meget omdiskuterte eksempelet – i Australia.  

For løsningen som utvalget landet på – avkriminalisering uten administrative sanksjoner – er utvalgets konklusjon for så vidt også korrekt. De har ikke funnet eksempler på at en slik lovendring “nødvendigvis vil føre til nevneverdig økning i bruken” – for utvalget har ikke funnet et eneste eksempel på verdensbasis på land som har innført et slikt sanksjonsløst system. I mangel av slike eksempler nevner rapporten disse seks landene, som har modeller som kan sies å ha enkelte likhetstrekk, men for disse oppgis heller ingen tall for bruksendring.  

Så i mangel av empiri – hva da?

Samfunnet er basert på at adferd som er skadelig for samfunnet eller enkeltindivider er forbudt. Brudd på forbudet blir gjenstand for sanksjoner – strafferettslige eller administrative. 

Vil en strafferettslig sanksjon fungere mer preventivt enn en administrativ? For alvorlige forbrytelser, sannsynligvis. Det er mer avskrekkende å havne i fengsel enn å måtte betale et gebyr. Men for narkotikabruk – der det i Norge reageres med påtaleunnlatelse for unge eller bøter for myndige personer – er det liten grunn til å tro at én type straff vil være særlig mer preventiv enn en annen. Om narkotikabruken øker eller ikke i et tilfelle som Portugal, vil avhenge mye av hvilken type sanksjoner som erstatter straffereaksjonene. 

Men om man fullstendig fjerner samfunnets mulighet til å reagere med en eller annen form for sanksjon for en handling som fremdeles skal være forbudt, vil man forvente at flere vil bryte forbudet.

Hvorfor har vi ellers sanksjoner for alle andre forbud i samfunnet?

Det er selvsagt ett viktig unntak – som det var stor enighet om i høringsrunden uavhengig av standpunkt til rusreformforslaget: Sanksjoner mot mennesker med rusavhengighet er hensiktsløst. 

Men for personer som inntar forbudte substanser uten å ha en avhengighetslidelse, er det vanskelig å forestille seg argumenter for at narkotikabruk skulle være det eneste området i hele lovverket der sanksjoner ikke har noen effekt på adferd.
 

Sitater fra høringsrunden om betydningen av straff

Her er for eksempel noen uttalelser fra høringsrunden om rusreformforslaget som understreker dette poenget:

Riksadvokaten

“Som påtalemyndighet har vi en oppriktig tro på forebygging gjennom riktig tilpassede straffereaksjoner, som et av samfunnets virkemidler for å redusere omfanget av rusmisbruk i samfunnet, og de negative konsekvensene av dette. Det er vår erfaring av straff og straffetrussel virker – også for bruk og besittelse av narkotika – overfor mange. Men dette gjelder i liten eller ingen grad overfor de langtkomne narkomane.”

“Ved å opprettholde straffetrusselen videreføres en normdannende effekt som vi mener strafflegging utvilsomt har.”

Oslo Statsadvokatembeter

“For de fleste og kanskje særlig ungdom, vil det som ikke er straffbart være lovlig.”

“Lovregulering kan påvirke holdninger og handlinger over tid gjennom den signaleffekt rettsregler har. Lover kan slik brukes til å regulere adferd i en eller annen ønsket retning. Røykeloven er et klart eksempel på lovers betydning i forhold til å endre adferd hos befolkningen. De aller fleste vil avstå fra å gjøre noe som er straffbart. Fjernes straffetrusselen, fjernes denne barrieren mot å begå handlingen.”

Senter for rus- og avhengighetsmedisin

“Dersom et forbud skal ha en allmenforebyggende effekt, må det som hovedregel ha en konsekvens å ikke følge loven. Klassisk er det borgernes opplevelse av risikoen for å få straff som er virkemiddelet for å få den tilsiktede generelle forebyggende effekten av forbudet.”