Av Dag Endal, programrådgiver i FORUT
Dag Endal har deltatt i FNs narkotikapolitiske diskusjoner de siste par årene som representant for FORUT; Solidaritetsaksjon for utvikling, og med utviklingsperspektivet som hovedfokus. I denne artikkelen drøfter han hvordan den såkalte UNGASS-prosessen fungerer og spesielt hva som er Norges utfordringer.
Det pågår en omfattende narkotikadebatt i FN, kalt «UNGASS-prosessen» blant innvidde. Den skal ende opp med et «verdensmøte» i New York 19. – 21. april for medlemslandene i FN og med mange frivillige organisasjoner som deltakere. Det er dette møtet som er selve UNGASS; United Nations General Assembly Special Session on Drugs.
Dette er en prosess om et viktig tema, som angår helse, velferd og sikkerhet for folk over hele kloden. Men som med mange andre FN-saker; – det er ikke bare enkelt å følge med på UNGASS-prosessen for folk flest. Diskusjonene foregår i fagmiljøer, komiteer og møter fjernt fra norsk virkelighet, og narkotikapolitikk er et minst like komplisert landskap som andre tema FN arbeider med. Det hører også med til bildet at en del frivillige organisasjoner med legalisering av narkotika som mål, aktivt bidrar til å skape myter og misforståelser om hva UNGASS er og gjør.
190 land skal bli enige
I UNGASS skal over 190 medlemsstater bli enige om hva verdenssamfunnet skal gjøre for å redusere narkotikaproblemene de kommende årene. Men dette handler ikke bare om narkotikapolitikk. Mange andre ting påvirker resultatet fra UNGASS. Hvor skal makten i FNs narkotikapolitikk ligge; i Wien eller New York? Og de forskjellige FN-organene har ulike tilnærminger. Hva mener WHO og UNDP? Det pågår også interne dragkamper innad i FN-organene, som f.eks. internt i Verdens Helseorganisasjon (WHO).
Noen land bruker narkotikapolitiske saker som forhandlingskort for å oppnå fordeler andre steder i FN-systemet, f.eks. en framtredende jobb til en av sine diplomater eller en plass i FNs sikkerhetsråd. Andre land kan blokkere saker i narkotikapolitikken som «takk for sist» for noe de har opplevd i en helt annen FN-prosess. Og man må alltid ta hensyn til at de politiske realitetene er vesensforskjellige mellom land og regioner – og at lands posisjoner dessuten kan endre seg underveis på grunn av valg på parlament, president, nasjonale konflikter osv.
Norge i en lederposisjon
Det permanente organet som håndterer narkotikapolitikken i FN, er Commission on Narcotic Drugs (CND) med hovedkvarter i Wien og med United Nations Offfice on Drugs and Crime som sekretariat. Det er nå klart at Norge blir nestleder for CND under en tsjekkisk leder i kommende periode. Dette er en svært viktig posisjon i den globale narkotikapolitikken. CND er organet som tar de politiske avgjørelsene i FNs narkotikaarbeid, og perioden 2016-2018 blir en svært viktig periode for global narkotikapolitikk.
At Norge både har kapasitet og gode kandidater til et slikt verv, er hevet over tvil. En annen ting, og som denne artikkelen drøfter, er hva vi skal bruke en slik posisjon til. Lederverv i FN-organer kan begrense mulighetene for å være aktivist og pådriver for egne standpunkter. Men det er mulig å ha en egen politisk agenda, så lenge det er en agenda for fellesløsninger og ikke for nasjonale særinteresser.
I dagens situasjon med UNGASS er det helt nødvendig at Norge har en tydeligere narkotikapolitisk agenda, fordi vi har mye å tilføre det internasjonale fellesskapet. Norge har i internasjonal målestokk en bred, balansert og moderat narkotikapolitikk. Dermed ikke sagt at den er uten feil og mangler. Snarere tvert i mot. Det er ikke noe problem å sette opp en ønskeliste over 100 ting som burde vært bedre i norsk narkotikapolitikk. Men etter å ha reist litt rundt i verden i embets medfør, ser jeg at det ikke er vanskelig å lage minst like lange «mangellapper» for andre lands vedkommende.
En skadelig polarisering
Narkotikadebatter, både i UNGASS og mange land, blir ofte ødelagt av en helt unødvendig polarisering. Legaliseringsbevegelsen som er styrt fra USA og England, framstiller det som om det finnes to mulige standpunkter; enten er man for en omfattende liberalisering eller legalisering av narkotika, eller så er man representant for «war on drugs» og medansvarlig for de mest groteske forbrytelser som enkelte land begår i narkotikabekjempelsens navn.
Resultatet av en slik debattform er at det politiske handlingsrommet mellom ytterpunktene nesten forsvinner helt. Dette er sterkt beklagelig, for det er i dette handlingsrommet i midten de fleste land befinner seg. Det er også her det er mulig å oppnå enighet mellom 190 land. Dessuten har UNGASS-prosessen allerede klargjort at det er et stort politisk handlingsrom innenfor rammene av FNs narkotikakonvensjoner. Det er ingen land som er pålagt å bruke dødsstraff, fengsel, tortur og forfølgelser for å bekjempe narkotikaproblemene. Handlefriheten innenfor FNs narkotikaavtaler; det er mer enn nok av gode og helt nødvendige tiltak som kan gjennomføres av alle land som vil, uten å endre en eneste bokstav i konvensjonene.
Problemene ligger nasjonalt
Det er et problem i UNGASS-prosessen at mange av de uløste problemene og de verste utslagene av kampen mot narkotika, er knyttet til nasjonal politikk og begrunnet i lokale realiteter. For eksempel bruk av dødsstraff og tilfeldig fengsling, sprøyting av gift over illegale avlinger, tortur av fanger, massearrestasjoner, overvekt av fargede og fattige som arresteres for narkotikalovbrudd og så videre. Slike virkemidler er ikke hjemlet i FNs narkotikakonvensjoner, men en konsekvens av den politiske virkeligheten i landene der overgrep skjer, enten det er henrettelser i Indonesia eller diskriminering av fargede i USA. Da hjelper det lite å rette skytset mot FNs narkotikakonvensjoner, – om da ikke målet er å finne nyttige brekkstenger for å endre konvensjonene.
Hva kan Norge bidra med?
Jeg har to håp til UNGASS-prosessen for norsk del. Det ene er at vi kan plukke opp metoder og tiltak fra andre land som i tilpasset form kan brukes i Norge. Det andre er at Norge skal stå fram med en klar narkotikapolitisk stemme i UNGASS, ikke bare som en nøytral brobygger i midten. En ønskeliste kunne vært veldig lang, men her er forslag til ni områder Norge bør prioritere i innspurten mot UNGASS i New York i april:
- Fullt fokus på forebygging. Forebygging av narkotikaproblemer virker. Det er relativt billig og relativt enkelt, – og det aller mest humane vi kan gjøre. Vi vet mye om hva slags forebygging som virker. Det er laget oppsummeringer av internasjonale erfaringer. Norge kan bidra med gode erfaringer fra vårt eget SLT-arbeid (samordnet lokal forebygging), for eksempel. Faren i UNGASS er at forebyggingsperspektivet drukner i all støyen rundt noen kontroversielle saker. Man må også være klar over at det drives bevisste kampanjer for at såkalt «skadereduksjon» skal erstatte forebygging som hovedspor i narkotikapolitikken. Norge må derfor være et av landene som løfter og forsvarer forebyggingsperspektivet i alle sammenhenger. Dette vil gi samstemthet i norsk politikk, dvs. at narkotikapolitikken har samme grunntone som alkoholpolitikk og andre store internasjonale folkehelsetemaer.
- Folkehelsetilnærming. Det ropes på mer helsefokus i narkotikapolitikken. Dette er et krav det er lett å slutte seg til, særlig i land som satser på straff i stedet for helsehjelp. Men «helse» kan være så mangt. Noen av dem som roper høyest om helse i UNGASS, har et ensidig klientperspektiv. Da blir botemiddelet leger, medikamenter, skadereduksjon og vedlikeholdsbehandling. Viktig nok, men langt fra tilstrekkelig i den store sammenhengen. Norge må bruke erfaringene fra alkoholområdet og stå fram som pådriver for en folkehelsetilnærming til narkotika: Tiltak som begrenser forbruk, utbredelse og aksept for et rusmiddel i normalbefolkningen, kombinert med målrettet tidlig innsats i risikogrupper, gir størst helsegevinst.
- Viktigste målestokk: Utbredelse. Som en følge av de to foregående punktene er det avgjørende at narkotikapolitikken også har et stort, overordnet mål: Å holde utbredelse av og aksept for narkotikabruk på lavest mulig nivå. UNODC anslår at bare fem prosent av jordas voksne befolkning brukte illegale stoffer siste år. Til sammenligning brukte rundt halvparten av klodens voksne alkohol siste år, med tilsvarende større problemer som følge. I vestlig målestokk har Norge lave tall for utbredelse av narkotikabruk. Dette er et gode for folkehelsen, og det er en positiv erfaring som vi kan dele med andre land. Tall for utbredelse av narkotikabruk er en målestokk som kan brukes på alle nivåer, fra lokalt til globalt, men vil naturlig nok være mest presist og nyttig som redskap jo nærmere den lokale virkeligheten man kommer. Et slik overordnet mål må komme tydelig fram i sluttdokumentet fra UNGASS.
- Lokal mobilisering. Til syvende og sist avgjøres omfanget av narkotikaproblemene lokalt; rundt middagsbordene, i samtalene i lunsjpausene på arbeidsplasser, i samtalene mellom ungdom, mellom foreldre og mellom unge og voksne. Alle disse millioner av hverdagslige samtaler påvirker folks vilje til å bruke narkotika og hvor godtatt bruken skal være – som avgjør etterspørselen og påvirker tilbudet. Å begrense tilgangen til illegale stoffer er veldig viktig, men aller viktigst er det å mobilisere lokalsamfunn til å ta kontroll over egen samværskultur: Ønsker vi at narkotikabruk skal være utbredt hos oss eller ikke? Mobilisering av folk flest i mange lokalsamfunn er effektivt og billig, og det finnes mange gode eksempler å trekke lærdom fra.
- Skadereduksjon på sin rette plass. I UNGASS-prosessen er det en godt organisert bevegelse som vil ha mer «skadereduksjon» i narkotikapolitikken, i betydningen akutt hjelp til rusavhengige. Andre presenterer skadereduksjon som de eneste evidens-baserte tiltakene mot narkotikaproblemer. En del slike tiltak er både nyttige og nødvendige. Men skadereduksjon må plasseres inn i en bredere strategi for forebygging og behandling. Videre må man ta høyde for at også skadereduksjonstiltak har sine svakheter og baksider. Det er ikke så rosenrødt og problemfritt som det blir presentert i UNGASS-møtene. Her kan Norge bidra med erfaringer, siden vi er et land som har tatt i bruk en del skadereduksjonstiltak. For eksempel: LAR (legemiddelassistert rehabilitering) fungerer bra for mange, men aller best hvis man lykkes med R-en; rehabilitering. Samtidig er R-en både den dyreste og den vanskeligste delen av LAR-programmet. Vi ser også at medikamenter som skal redde liv (metadon), nå er knyttet til en tredel av overdosedødsfallene i Norge. Vi har med andre ord viktige erfaringer å dele.
Dersom skadereduksjon skulle bli en hovedstrategi i global narkotikapolitikk, ville dette ramme utviklingsland hardest. Å erstatte forebygging med helsehjelp til rusavhengige, er en katastrofal strategi for land som ikke er i nærheten av å ha et helsevesen som kan håndtere dagens helseproblemer. Dette er en solidaritetsdimensjon som Norge bør minne om i UNGASS.
- Livsviktige medisiner. I dag har bare én firedel av folk på denne kloden tilgang til nødvendige smertestillende medisiner. Det er allmenn enighet i UNGASS om at verdenssamfunnet må ta et felles tak for å skaffe livsviktige medisiner til alle som trenger det. Noe konkret må gjøres, men hva skal bringe enigheten videre til praktisk handling? Norge har tatt seg en rolle her, bl.a. gjennom å arrangere et fagseminar om emnet i mars i fjor. Der ble det lagt fram gode analyser av hvorfor det er så vanskelig å skaffe smertestillende medisiner til hundrevis av millioner som trenger dem, når verden flommer over av råstoffet opium. Forklaringen ligger nok ikke minst i økonomi, som vanlig, selv om det også finnes andre flaskehalser. Det er med smertestillende medisiner som med andre goder, enten det er mat, bolig, legehjelp eller vaksiner: Det er de som kan betale for seg, som får. Det handler om å knekke en kode. Markedet kan ikke være den eneste regulerende mekanismen. For enkelte vaksiner har verdenssamfunnet klart å knekke koden, f.eks. gjennom bruk av store fonds. Norge må videreføre den rollen vi har tatt og fått som en ledende nasjon i UNGASS på dette området.
- Barnerettigheter. Den eneste formuleringen om narkotika i FNs menneskerettsdokumenter finner man i Barnekonvensjonen. Der står det at alle land skal iverksette alle nødvendige tiltak for å beskytte barn mot ulovlig bruk av illegale narkotiske stoffer (paragraf 33). Barneperspektivet står svakt i UNGASS-prosessen.
De mest høylytte diskusjonene i UNGASS handler om rettighetene til de rusavhengige og tilrettelegging for rekreasjonsbruk av narkotika. Da forsvinner barneperspektivet, på tross av hva Barnekonvensjonen sier. På alkoholområdet har etter hvert harm to others blitt en viktig sak, – heldigvis. Det handler om de skadene som rusmisbrukere påfører uskyldige rundt seg; ektefeller, barn, øvrig familie, venner, kolleger. Dette perspektivet er nesten fraværende i narkotikadebatten i UNGASS.
Beskyttelse av barn må være et grunnleggende premiss i narkotikapolitikken, og Norge må sørge for at dette blir et klart budskap fra UNGASS. Dette kan sikres gjennom en sterk formulering om at skader på uskyldig tredjepart utgjør en betydelig del av de samlede russkadene i verden og at barn har rett til et narkotikafritt oppvekstmiljø.
- Alternative reaksjoner.
En av de mest spennende sakene i UNGASS, er diskusjonen rundt alternative reaksjoner på mindre, ikke-voldelige overtredelser av narkotikaforbudet, dvs. eget bruk og oppbevaring av mindre kvanta. Dette er en mye viktigere diskusjon enn f.eks. avkriminalisering. FN-konvensjonene forutsetter ikke at denne typen overtredelser skal straffes med fengsel. Snarere tvert i mot. Målet med konvensjonene er å fremme helse og velferd ved å redusere utbredelse av nye rusmidler, ikke å arrestere folk.
Nå bør det sies at i mange land brukes ikke fengsel som reaksjon på bruk og oppbevaring av narkotika, selv om det er skapt et inntrykk av at Norge og andre land fyller opp fengslene med «vanlige narkotikabrukere». Hos oss har bøter vært den vanlige reaksjonen i mange år nå, men i økende grad brukes nå andre metoder og med gode resultater; ungdomskontrakter, påtaleunnlatelser på vilkår, bekymringssamtaler, behandlingstilbud osv. Andre land gjør tilsvarende forsøk, med Portugal som det mest omtalte. Norge må bruke UNGASS til å dele erfaringene vi har gjort med alternative reaksjoner og ha en dialog med land som kan bidra med andre erfaringer. Videre må Norge bidra til at det kommer tydelige formuleringer i sluttdokumentet fra UNGASS om behovet for utvikling av mer hensiktsmessige reaksjoner enn fengsel og bøter – og at det trengs et internasjonalt «program» for å drive dette utviklingsarbeidet framover.
- Alternativ utvikling. Betegnelsene har skiftet, og det samme har heldigvis forståelsen av problemet. Det het en gang crop eradication; å utrydde planter som kunne brukes til å lage narkotika. Så ble det crop replacement; å finne erstatningsplanter å dyrke og selge.
I UNGASS er begrepet nå «alternativ utvikling»; dvs. en mye mer helthetlig og konstruktiv tilnærming. Det handler om å fremme økonomisk og sosial utvikling på bred front i området der man lever av å dyrke opium, cannabis eller kokain. Det holder ikke å rykke planter opp med rota, man må rykke fattigdom og undertrykkelse opp med rota. For de hardest rammede landene i Sør-Amerika kan man snakke om behovet for en hel «Marshall-plan» for å skape utvikling og bekjempe kriminalitet i stor skala.
Dette perspektivet er helt fraværende i norsk utviklingspolitikk, mens f.eks. Tyskland har satset betydelig på dette området. Med prosjekter for alternativ utvikling bidrar man til å løse flere problemer samtidig; redusere fattigdom, skape arbeidsplasser og inntekt – og redusere tilgang på narkotiske stoffer.
Norge bør støtte aktivt opp om klare og forpliktende formuleringer fra UNGASS på dette området, en utviklingsinnsats i stor skala. Samtidig må vi benytte anledningen til å lære om temaet gjennom UNGASS-møtene – og ta dette perspektivet inn i norsk utviklingspolitikk.