Fra tid til annen blir FN brukt som argument i norsk narkotikadebatt: «FN sier at Norge må gjøre ditt eller datt». Eller «Dersom Norge ikke gjør slik eller så, bryter vi med pålegg fra FN». Hva mener FN egentlig om narkotikapolitikk? Og hva mener de om Norge?
For å svare presist på dette, må man vite hvordan FN fungerer og er bygd opp. Hva slags organisasjon er FN, hvilket mandat har FN til å mene noe om narkotikapolitikk og hva er offisielle FN-standpunkter og ikke.
FN er en medlemsorganisasjon der det er statene, rundt 195 i tallet, som er medlemmer. FNs offisielle standpunkter er kort og godt det som medlemslandene klarer å bli enige om. Skal man være strengt korrekt, pålegger ikke FN medlemslandene andre forpliktelser enn de som medlemslandene er enige om å pålegge seg selv!
FNs offisielle standpunkter er kort og godt det som medlemslandene klarer å bli enige om
Det er viktig å huske på at i slike sammenhenger, når offisiell politikk skal vedtas, opererer FN etter konsensusprinsippet. For at noe skal bli offisiell FN-politikk, må absolutt alle medlemslandene være enige. Eller sagt på en annen måte: Ingen medlemsland kan stemme i mot, men velge å forholde seg passive.
Hvert ord teller
Dermed handler det om diplomati på aller øverste nivå. 195 land, store og små, må i prinsippet være enige om hver setning i offisielle FN-dokumenter. Dette setter klare rammer for hva FN kan uttale seg om, naturligvis, og det gjør FN-forhandlinger til krevende prosesser. Hvis bare ett land setter seg på bakbena, faller en sak eller en formulering. Man kan bruke mange dager og timer til å diskutere én setning eller ett ord for å komme fram til et resultat. Veldig spennende for den med interesse for politikk og diplomati, men kanskje meningsløst og veldig kjedelig for folk flest. «Det kan da ikke være så farlig med enkeltord!» vil vel mange tenke.
Men diplomatene har sine metoder. Ved å sette inn enkeltord i en kontroversiell setning kan man «skrive seg rundt» uenigheten som finnes. For eksempel å skyte inn «as appropriate» i en setning som man ikke oppnår enighet om fordi teksten kolliderer med standpunktet til ett eller flere land. Oversatt til norsk «hvis det passer». Da kan enkeltland si at dette passer ikke hos oss, av politiske eller kulturelle grunner, og dermed slippe å legge ned veto.
FN består av tusenvis av organer, utvalg, komiteer, prosesser og ansatte. Akkurat som i et land, er det også i FN noen organer som er viktigere enn andre. Skal man vite hva FN offisielt mener, må man lytte til de organene som driver med policy making og de som befinner seg øverst i pyramiden. I FN er generalforsamlingen øverste myndighet og vedtak derfra er FN mest offisielle standpunkter.
FN består av tusenvis av organer, utvalg, komiteer, prosesser og ansatte. Skal man vite hva FN offisielt mener, må man lytte til de organene som driver med policy making og de som befinner seg øverst i pyramiden
UNGASS 2016
Det er sjelden narkotikapolitikk er tema for egne sesjoner i generalforsamlingen, men i april 2016 skjedde det med UNGASS; United Nations General Assembly Special Session on drugs. Dette møtet vedtok det såkalte UNGASS Outcome Document. Eller den offisielle tittelen: UN General Assembly Resolution” S-30/1. Our joint commitment to effectively addressing and countering the world drug problem». Klikk her for å laste ned dokumentet.
Dette er et langt dokument som omtaler i prinsippet alle sider av narkotikaproblemet og –politikken. Denne setningen sammenfatter essensen: “…effective, comprehensive, scientific evidence-based demand reduction initiatives at all levels, covering, in accordance with national legislation and the three international drug control conventions, prevention, early intervention, treatment, care, recovery, rehabilitation and social reintegration measures, as well as initiatives and measures aimed at minimizing the adverse public health and social consequences of drug abuse…”. Det man på norsk kunne sammenfatte som en bred, balansert og human politikk for å redusere utbredelse av og skader ved narkotikabruk.
Hva slags status har dette UNGASS-dokumentet? Dette er en FN-resolusjon. Det betyr at dokumentet ikke er bindende for medlemslandene, men en felles moralsk forpliktelse, en oppfordring til felles innsats og en meny over mulige tiltak som medlemslandene kan ta i bruk i sin respektive land, – hvis det passer.
Commission on Narcotic Drugs
Siden det er ganske sjelden at generalforsamlingen diskuterer narkotikapolitikk, er dette ansvaret i praksis delegert til et underorgan av generalforsamlingen; Commission on Narcotic Drugs (CND). CND har sitt sete i Wien og består til en hver tid av 50 medlemsland etter et rotasjonssystem. Når dette skrives er Norge ikke bare medlem av CND, men har også ledervervet gjennom ambassadør Bente Angell-Hansen. Alle medlemslandene har for øvrig rett til å delta på møtene i CND, men det er de 50 CND-medlemmene som har stemmerett i de tilfellene der det stemmes. CND arbeider også etter konsensusprinsippet.
«effective, comprehensive, scientific evidence-based demand reduction initiatives at all levels […] in accordance with national legislation and the three international drug control conventions» (UNGASS 2016)
FN-dokumenter har ulik status. Statusen avhenger av hvilket organ som har vedtatt et dokument og hva slags type dokument det er. Jo høyere opp i systemet, desto større tyngde. Dokumentene har også ulik karakter; alt fra internasjonale, bindende konvensjoner til rapporter fra komiteer, møter og enkeltpersoner. Dette betyr at det kan komme helt ulike signaler fra FN, også motstridende synspunkter, og de kan komme i hundretall i løpet av et år.
Ulike FN-organer kan se på narkotikapolitikk på ulike måter, i og med at de har ulike saksfelter og perspektiver. UNAIDS vil legge vekt på hiv/aids-problematikk og kanskje fokusere på hiv-smitte ved sprøytebruk, mens UNDP vil legge vekt på utviklingsproblematikk. UNICEF tar opp barns rettigheter, mens høykommisjonæren for menneskeretter naturlig nok tar opp menneskerettsspørsmål.
Det er til og med slik at samme FN-organ kan komme med ulike anbefalinger. Fra Verdens helseorganisasjon (WHO) kan det den ene dagen komme et synspunkt som vektlegger hjelp til hiv-smittede, mens det neste dag kan komme et synspunkt som legger vekt på folkehelse og forebygging. Men hva mener da WHO? Organisasjonens offisielle standpunkt er det som er vedtatt av Verdens Helseforsamling (WHOs årsmøte) og som alle landene har sluttet seg til. Andre synspunkter fra WHO er faglige råd og innspill i en løpende debatt om narkotika og helse.
Interessant faglig arbeid – UNODC
Det pågår mye interessant faglig arbeid rundt narkotikaspørsmål i FN, bl.a. gjennom UNODC i Wien; United Nations Office on Drugs and Crime. Dette er også sekretariatet for CND. UNODC har en stor stab som arbeider faglig med alle sider av narkotikaproblematikken. Regelmessig kommer det rapporter som gir anbefalinger til både medlemslandene, forskere og frivillige organisasjoner.
Målet er å utvikle best practices som er kunnskapsbaserte. Det vil si; hva skal vi velge å gjøre dersom vi bruker den beste tilgjengelige kunnskapen fra forskning kombinert med de beste erfaringene fra praktiske tiltak? Blant annet har dette resultert i to statusrapporter om forebygging og behandling: International Standards on Drug Use Prevention og International Standards for the Treatment of Drug Use Disorders. Den mest kjente UNODC-rapporten er World Drug report som kommer i ny utgave i juni hvert år.
Medlemslandene velger selv hvilken vekt de vil legge på faglige synspunkter fra enkelte organer, kontorer og komiteer i FN-systemet. Selv om slike synspunkter «fra FN» kan sprike og til dels være motstridende, er de likevel verdt å lytte til for å få en bredere forståelse av problemet, men de kan altså ikke betraktes om pålegg fra FN.
Internasjonale konvensjoner
Det finnes likevel én type dokumenter som pålegger medlemslandene forpliktelser; kalt konvensjoner eller traktater eller pakter. FN har forhandlet fram et antall slike internasjonale konvensjoner, f.eks. menneskerettskonvensjonen og barnekonvensjonen. Dette er avtaler som er juridisk bindende for medlemslandene når et land har signert og ratifisert dokumentet. «Ratifisert» betyr at hjemlige myndigheter i et land har satt sitt godkjent-stempel på en avtale. I Norge er det Stortinget som gjør dette.
selv om konvensjonene forbyr bruk av narkotiske stoffer, er dette ikke ensbetydende med at medlemslandene må straffe dem som bruker stoff
På narkotikaområdet finnes det tre konvensjoner som landene skal følge i sin politikk; en fra 196, en fra 1971 og en fra 1988. Disse avtalene regulerer to forhold: For det første å sikre tilgang på smertestillende (narkotiske) stoffer til dem som trenger det og for det andre å hindre at narkotiske stoffer blir brukt som rusmidler. Konvensjonene sier i all korthet at det er forbudt å lage, selge, oppbevare og bruke de stoffene som FN har definert som illegale narkotika. Dette er en liste som stadig blir revidert, og det er CND som gjør vedtak om hvilke stoffer som skal ut og inn.
Det er også en fjerde FN-konvensjon som omhandler narkotika, nemlig Barnekonvensjonen. I paragraf 33 står det at landene som har skrevet under, slik som Norge, skal ta i bruk alle egnede tiltak, herunder lovgivningsmessige, administrative, sosiale og undervisningsmessige tiltak, for å beskytte barnet mot ulovlig bruk av narkotiske stoffer, og for å hindre at barn blir brukt i ulovlig produksjon og handel med slike stoffer. Litt tungt formulert, som FN-traktater ofte er, men en veldig tydelig forpliktelse til å sette barna først i utforming av narkotikapolitikken.
Må ikke straffe bruk
Men det er verdt å merke seg at selv om konvensjonene forbyr bruk av narkotiske stoffer, er dette ikke ensbetydende med at medlemslandene må straffe dem som bruker stoff. Ja, – landene er forpliktet til å reagere på narkotikabruk, men de står fritt til å bestemme hvordan de vil reagere. I Single Convention fra 1961 står det i paragraf 36.1.b. at selv om bruk av narkotika er forbudt, kan et land velge å reagere på dette med f.eks. tilbud om behandling, opplæring, ettervern, rehabilitering og integrering i samfunnet igjen. Dette kan enten være i tillegg til dom og straff – eller som et alternativ til dette (vår oversettelse og gjengivelse).
Noen land reagerer med straffeforfølgelse, andre velger alternative reaksjonsformer. Dette siste er blitt mer og mer vanlig i Norge også, og for unge brukere i begynnerfasen er dette hovedregelen. Det sitter i praksis ingen i fengsel i Norge for narkotikabruk alene.