Det formelle resultatet av UNGASS2016 er sluttdokumentet «Our joint commitment to effectively addressing and countering the world drug problem». Dokumentet på 24 sider er oppskriften på en bred, balansert og kunnskapsbasert tilnærming til reduksjon i narkotikaproblemene, globalt, nasjonalt og lokalt.
UNGASS-dokumentet og alle diskusjonene underveis bekrefter at det har skjedd en stille revolusjon i tilnærmingen til narkotikapolitikk både i FN og i mange medlemsland. Foreløpig er endringene størst på papiret. Nå blir utfordringen at flere land tar i bruk flere av de effektive virkemidlene – i praktisk politikk.
Alle land må gjøre mer og prestere bedre på det narkotikapolitiske området, men størrelsen på og karakteren av utfordringene varierer naturlig nok sterkt mellom de ulike landene. En del land har en narkotikapolitisk tilnærming som allerede ligger nært opp til UNGASS-dokumentet og kan velge å gjøre mer av det som er vellykket og supplere på områder som ikke er godt nok dekket.
Nå blir utfordringen at flere land tar i bruk flere av de effektive virkemidlene – i praktisk politikk
En del andre land har en i utgangspunktet repressiv politikk som bryter med menneskerettigheter og humane verdier på mange områder. I disse landene er det langt igjen før man har en effektiv og human narkotikapolitikk. En stor gruppe land har i praksis svak eller ingen narkotikapolitikk, verken på forebygging eller behandling, med unntak av noen spredte innsatser fra politi og tollvesen. Disse landene har mye å hente i det vedtatte UNGASS-dokumentet, men mangel på penger og faglig ekspertise vil gjøre det tungt å få gjennomført det som man vet er effektivt.
Og så er det en gruppe land som har helt spesielle problemer, særlig knyttet til kriminalitet og vold fra bander som opererer utenfor loven på mange områder. Det var noen av disse landene som tok initiativet til UNGASS i New York fordi de opplever narkotikatrafikken som spesielt problematisk, på nippet til å undergrave hele stater.
Noen har tolket det slik at UNGASS var mislykket, fordi noen land er misfornøyde. Det vises spesielt land som Colombia og Uruguay, som gikk ganske langt i å anbefale legalisering av narkotika. Her er det viktig å forstå hvordan FN-systemet virker. Alle FN-vedtak krever konsensus. Hvis bare ett land er i mot et forslag, faller det. I tilfellet med legalisering av narkotika er de fleste land i mot.
Hva inneholder så UNGASS-dokumentet?
Hjørnesteiner: Sluttdokumentet slår fast at landene har et felles ansvar for å håndtere verdens narkotikaproblem. Det peker på FNs tre narkotikakonvensjoner og FN-institusjonene som hjørnesteinene i det internasjonale samarbeidet på narkotikafeltet. Narkotikapolitikken skal også bidra til å nå FNs nye utviklingsmål for sosial og økonomisk utvikling.
Essensen: UNGASS ber landene om å føre en politikk som tar i bruk et bredt spekter av virkemidler. Det er ikke nok med tilfeldige enkelttiltak. Man må velge virkemidler som er evidens-baserte, og virkemidlene må henge sammen og forsterke hverandre.
Man må velge virkemidler som er evidens-baserte, og virkemidlene må henge sammen og forsterke hverandre
Bredt spekter: Det anbefales at landene tar i bruk hele det brede spekteret av tilgjegelige virkemidler, fra forebygging og tidlig intervensjon til behandling, rehabilitering og re-integrering. Dokumentet liste opp mange tiltak, begrunner hva som er virksomt og viser til retningslinjer og standarder som FNs organer eller andre faginstanser har utviklet.
Ingen krig: Tilnærmingen i UNGASS-dokumentet bør være et tydelig punktum for alt snakk om en «krig mot narkotika», i den grad dette begrepet har vært brukt hittil. Dokumentet vektlegger helse og velferd, menneskerettigheter og hensynet til enkeltmennesker i valg av virkemidler. Virkemidlene må brukes balansert, og eventuelle straffereaksjoner må stå i forhold til lovbruddenes alvorsgrad. Samtidig opprettholder UNGASS verdenssamfunnets vilje til å bekjempe narkotikaproblemene, blant annet gjennom å redusere utbredelse og bruk av illegale stoffer for å beskytte helse og velferd, også hos dem som rammes av andres narkotikaproblemer.
Stor handlefrihet: Samtidig som UNGASS slo fast at FNs narkotikakonvensjoner ligger fast, ble det også understreket at medlemslandene har stor handlefrihet innenfor disse konvensjonene. Landene må velge tiltak som er tilpasset virkeligheten der de skal iverksettes. Dette legitimerer at enkeltland kan velge å nedjustere strafferammer og i praksis avkriminalisere narkotikabruk.
Tilnærmingen i UNGASS-dokumentet bør være et tydelig punktum for alt snakk om en «krig mot narkotika»
FN utfordres: Noen land valgte å utfordre FNs narkotikakonvensjoner ved å signalisere at de vil legalisere narkotika i en eller annen form. Dette gjaldt blant annet Colombia, Uruguay, Canada og Mexico. Alle understreket at de vil gjøre dette i samforstand med FN, men det er foreløpig høyst uklart hvordan fellesskapet i FN vil reagere om det kommer slike formelle henvendelser fra enkeltland. Det er sikkert mange land som kunne tenke seg å justere teksten i narkotikakonvensjonene, men alle vet at å åpne for en diskusjon om dette, vil kunne true hele avtaleverket på narkotikaområdet. Alle land vet også at det vil ta veldig lang tid og mye hardt arbeid for å få etablert nye konvensjoner, om det i det hele tatt er mulig, og at verden ikke kan bekjempe narkotikaskadene uten internasjonalt forpliktende samarbeid.
Helse i sentrum: Både muntlig og skriftlig er det gjentatt utallige ganger i UNGASS-prosessen at narkotikabruk i større grad må betraktes som et helseproblem som må bekjempes med helsepolitiske virkemidler. Man understreker at narkotikaproblemer må betraktes som et helseproblem og at helsepolitiske virkemidler må brukes i større grad. Samtidig er det uavklart hva man legger i begrepet «helse». Noen oppfatter det som å gi legehjelp og medikamenter til dem som allerede har helseskader av narkotika. Andre velger en folkehelsetilnærming, dvs. å legge vekt på forebygging og tiltak mot de brede lag av befolkningen, ikke bare tiltak overfor dem som allerede har problemer.
Helse – ikke noe nytt: UNGASS har samtidig bidratt til å minne om og synliggjøre at målet med FN-konvensjonene mot narkotika nettopp har vært å fremme helse og velferd, helt fra starten av. Men til tider og i enkeltland har ensidig bruk av straffereaksjoner, politi, toll og militære virkemidler helt skygget for det opprinnelige målet med konvensjonene og innsats mot narkotika.
Rett til helsehjelp: I mange andre land har helse en liten eller ingen plass i narkotikapolitikken, av mange ulike grunner. Retten til helsehjelp for folk med rusproblemer er klart slått fast i UNGASS-dokumentet, og det er nødvendig å ha et bredt utvalg av hjelpetiltak å tilby. Det er også slått fast at man må ha et bredt og variert tilbud av ulike behandlingsformer slik at den enkelte kan finne et tilbud som passer til vedkommendes behov. Behandling dreier seg ikke bare om opphold på institusjon, men like mye om det som skjer etter et institusjonsopphold, i form av mulighet for bolig, arbeid, inntekt, venner, nettverk og positive fritidsaktiviteter.
til tider og i enkeltland har ensidig bruk av straffereaksjoner, politi, toll og militære virkemidler helt skygget for det opprinnelige målet med konvensjonene
Skadereduksjon: Det har vær mye ståhei rundt begrepet «skadereduksjon» både i forkant og under selve UNGASS-møtet. Skadereduksjon er det overordnede målet for FNs narkotikakonvensjoner. Men i dette tilfellet dekker begrepet ubetinget helsehjelp til folk som er aktive rusmiddelbrukere, og uten krav om å sikte mot rusfrihet. UNGASS-dokumentet anbefaler å satse på helsehjelp til rusavhengige med akutte helseproblemer, siden alle pasienter skal ha lik rett til helsehjelp. Medikamentstøttet behandling og sprøytebytte-programmer blir nevnt som eksempler, men uten å bruke ordet «skadereduksjon» fordi noen av landene satte seg helt i mot.
Menneskeretter:
Det blir understreket at grunnleggende menneskerettigheter også må gjelde i kampen mot narkotikaproblemer. Særlig har kampen mot dødsstraff blitt markert sterkt. Mange land, inkludert Norge, brukte anledningen i UNGASS til å gjenta sin prinsipielle motstand mot dødsstraff, mens en liten gruppe av land gjentok sitt poeng om at dette er et spørsmål som hvert enkelt land må avgjøre. Dette er for øvrig et kjent fenomen i mange FN-prosesser. Men siden alle vedtak i FN forutsetter konsensus, har landene som bruker dødsstraff, blokkert for formuleringer i sluttdokumentet også denne gangen. Andre saker som har blitt reist under merkelappen menneskerettigheter, er bruk av tortur i behandling, tilfeldige arrestasjoner, fengsling uten lov og dom, brutale politimetoder og andre ting som ikke hører hjemme i en rettsstat.
Utvikling: Sammenhengene mellom narkotikabekjempelse og utvikling har i økende grad blitt et sentralt tema gjennom UNGASS-prosessen. Dette er viet et eget kapittel i sluttdokumentet. Der sies det sies at effektiv narkotikaforebygging forutsetter at man kan gi økonomisk og sosial utvikling til verdens fattige. Veldig mange land har påpekt at FNs arbeid mot narkotika må kobles opp mot de nye utviklingsmålene fra 2014. Ett av disse målene handler om bedre helse, blant spesifisert som forebygging og behandling av rusproblemer.
Alternativ utvikling: Programmer for såkalte alternativ utvikling har vist seg effektive i land som produserer koka, cannabis eller opium, dersom man gjør det på riktig måte. Gjennom en rekke seminarer er det vist hvordan man har lykkes med å legge om til annen produksjon, bl.a. i Thailand og Peru. Bevilgninger til slike programmer har blitt redusert de siste årene, og UNGASS oppfordrer derfor til å satse økte midler på alternativ utvikling.
effektiv narkotikaforebygging forutsetter at man kan gi økonomisk og sosial utvikling til verdens fattige
Viktige medisiner: Det har vært bred enighet om at verdenssamfunnet nå må klare å realisere det andre av hovedmålene med narkotikakonvensjonene, nemlig å skaffe smertestillende medisiner til dem som trenger det. I dag bor fire femtedeler av jordens befolkning i land hvor det ikke er tilstrekkelig tilgang til slike medisiner i dag. UNGASS-dokumentet skisserer opp en del barrierer som må fjernes.
Proporsjonalitet: Dette stikkordet har gått igjen i mange innlegg. Det betyr at samfunnets reaksjoner på lovbrudd må stå i forhold til hvor alvorlig bruddet har vært. Dette er en litt tildekket, men tydelig nok, kritikk av land som har en uforholdsmessig streng rettspraksis med dødsstraff, pisking, tortur, lange fengselsstraffer og bruk av uakseptable politimetoder, også i narkotikapolitikken.
Alternative reaksjoner: I UNGASS-forarbeidet har det blitt vist til en rekke eksempler fra land som har prøvd ut andre reaksjoner enn fengsel og bøter på mindre narkotikalovbrudd. Dette er gjort på litt ulike måter fra land til land; påtaleunnlatelse, helsekommisjoner, behandling som alternativ, ungdomskontrakter, bekymringssamtaler osv. Gjennomgående er erfaringene gode, og i hvert fall bedre enn med bruk av fengsel. UNGASS anbefaler derfor at flere land tar i bruk slike reaksjoner i større grad og at FNs narkotikaorganer blir brukt til å utveksle erfaringer og gode eksempler.
Problemene ligger nasjonalt:
Diskusjonene i UNGASS-møtene har synliggjort at mange av problemene som narkotikapolitikken preges av, er av nasjonal karakter. F.eks. bruk av dødsstraff, uakseptable politimetoder og fengsling av uforholdsmessig mange fra minoritetsgrupper. Valg av årsaksforklaringer og virkemidler skjer i den politiske og kulturelle virkeligheten i hvert enkelt land. Det er ikke FN-konvensjonene som står i veien eller som krever brutale metoder. Det er heller mangel på politisk vilje og ressurser nasjonalt som gjør at bedre og mer virksomme tiltak ikke blir tatt i bruk.
Det er mangel på politisk vilje og ressurser nasjonalt som gjør at bedre og mer virksomme tiltak ikke blir tatt i bruk
Nye utfordringer: Et eget avsnitt i UNGASS-dokumentet er viet til såkalte nye utfordringer. Diskusjonene på dette området dreide seg i stor grad om de nye psykoaktive stoffene (NPS) som kan lages nær sagt av hvem som helst og hvor som helst, og som blir solgt via internett og distribuert via post. Dette er et komplisert tema, og foreløpig er kanskje viljen sterkere enn de praktiske virkemidlene man har klart å utvikle. Men større og bedre innsatser fra toll og politi kommer man uansett ikke utenom.
Manglende framskritt: Når så mange land skal bli enige på til dels svært konfliktfylte temaområder, er de ikke til å unngå at noen land blir misfornøyde med resultatet. Kanskje ligger det i sakens – og FN-systemets – natur at alle blir litt misfornøyde. I UNGASS-prosessen har noen land og grupper uttrykt misnøye mer enn andre.
Mest misnøye er det rundt manglende framgang i kampen mot dødsstraff. Mange land markerte dette med stemmeforklaringer etter at sluttdokumentet var enstemmig vedtatt.
EU leste opp en erklæring mot dødsstraff på vegne av EUs medlemsstater og en lang rekke andre likesinnede land, herunder Norge. Sveits lanserte ideen om et moratorium – en midlertidig stans – i bruk av dødsstraff som første steg på veien mot full avskaffelse og fikk tilslutning fra mange land.
Bent Høie etterlyste også anerkjennelse av skadereduksjon som et element i en helhetlig progressiv narkotikapolitikk
De latin-amerikanske landene som tok til orde for legalisering av narkotika, var også misfornøyde med det UNGASS kom fram til på akkurat dette området, samtidig som de sluttet seg til hele sluttdokumentet.
Legaliseringsbevegelsen, med amerikanske talspersoner i spissen, har uttrykt skuffelse over at FN ikke gikk inn for mer omfattende liberaliseringer og tydeligere satsing på skadereduksjonsstrategier.
Norge: Helse- og omsorgsminister Bent Høie uttrykte på Norges vegne skuffelse over at dokumentet ikke er tydeligere på menneskerettigheter og dødsstraff og etterlyste også anerkjennelse av skadereduksjon som et element i en helhetlig progressiv narkotikapolitikk.
Høie talte også på vegne av Europarådets Pompidou-gruppe, der Norge for tiden har formannskapet. Her understreket han at narkotikapolitikken må være i samsvar med menneskerettighetene, at bruk av dødsstraff og tortur må avskaffes og at rusmisbrukere må sikres likeverdig tilgang til helsetjenester, inkludert skade- og risikoreduksjon.
Lang meny: Sluttdokumentet og punktene ovenfor illustrerer hvor stor og bred enighet man tross alt kom fram til gjennom UNGASS-prosessen. Medlemslandene har nå en meget lang meny av tiltak som de kan og bør ta i bruk. For mange lands vedkommende er det langt igjen før man har en slik bred tilnærming til narkotikapolitikken. Det skorter både på politisk vilje, forståelse og ressurser, nasjonalt.